Het realiseren van goede onderwijsgebouwen wordt een steeds grotere uitdaging. De normvergoeding van de VNG is te laag, het huisvestingsstelsel verouderd en de bouwkosten explosief gestegen. Het gevolg is dat veel schoolgebouwen een gigantische achterstand hebben ten opzichte van de huidige standaarden in de bouwsector.
Schoolbesturen en gemeenten komen steeds
vaker tegenover elkaar te staan als het gaat om nieuwbouw of renovatie van schoolgebouwen. Zo werd onlangs bekend dat de nieuwbouwprojecten van zes scholen in Eindhoven gevaar lopen door de enorme prijsstijgingen in de bouw. Voor deze projecten had de gemeente 60 miljoen euro beschikbaar, maar door hogere bouwkosten gaat het totaalbedrag richting de 75 miljoen. De gemeente Eindhoven stelt dat er simpelweg niet meer geld beschikbaar is en dat er naar andere oplossingen gezocht moet worden. De betrokken schoolbesturen nemen daar geen genoegen mee en dus dreigt een patstelling en daarmee een vertraging in de bouw. Het geeft aan hoe lastig het voor zowel gemeenten als schoolbesturen is geworden om kwalitatief goede onderwijsgebouwen te realiseren.
Oplossing op papier
Niet alleen is er meer geld nodig om goede gebouwen te kunnen realiseren, ook het verouderde huisvestingsstelsel zal op de schop moeten. De door de VNG aangekondigde verhoging van de normvergoeding voor onderwijshuisvesting met 40% vanaf 2019 lijkt een belangrijke eerste stap, maar als de vergoeding vanuit het gemeentefonds geen gelijke tred houdt met deze verhoging, dan is het slechts een oplossing op papier. Dan moeten gemeenten nog steeds met te krappe budgetten werken terwijl de eisen vanuit het Rijk op het gebied van duurzaamheid en binnenmilieu wel steeds hoger worden. En die verhoging vanuit het gemeentefonds is nog geenszins zeker.
Kostbare operatie
Uitgangspunt van de verhoging van de normvergoeding door de VNG is dat er door deze correctie weer gebouwd kan worden op het wettelijk vereiste ‘minimumniveau’, namelijk van de eisen die het bouwbesluit stelt aan nieuwe gebouwen. De VNG houdt in de normvergoeding nog geen rekening met de aanstaande verduurzaming van de schoolgebouwen en dat zal nog een kostbare operatie worden. Zo liet een berekening van Adviesbureau Hevo onlangs zien dat de verduurzaming van alle schoolgebouwen in het primair en voortgezet onderwijs (doelstelling 2040 Energieneutraal) een totale investeringsbehoefte vergt van 49 miljard euro over een periode van twintig jaar. Slechts de helft daarvan is te relateren aan vervangende nieuwbouw of een levensduurverlengende renovatie.
Normbedragen loslaten
Waar sommige gemeenten worstelen met de budgetten voor nieuwbouw, lopen andere gemeenten al vooruit op de verhoging van de normbedragen door de VNG. Zo hebben meerdere gemeenten waaronder Amsterdam, IJsselstein, Den Haag en de Utrechtse Heuvelrug het normbedrag van de VNG al losgelaten. Voor veel andere gemeenten blijft het echter een struggle om goede onderwijsgebouwen te realiseren. Het uitschrijven van een passende aanbesteding is lastig in een markt waarin de bouwprijzen explosief zijn gestegen en de opdrachten voor aannemers voor het oprapen liggen. In deze marktomstandigheden een goede aanbesteding uitschrijven vergt expertise en creativiteit. Die expertise hebben niet alle schoolbesturen in huis. Het gevolg is dat aanbestedingen steeds vaker mislukken waardoor projecten onnodige vertraging oplopen en de kosten nog verder stijgen.
De vraag is of schoolbesturen en gemeenten het vastgoed nog wel zelf in bezit moeten hebben of dat een derde partij de verantwoordelijkheid op zich moet nemen, zodat scholen nog enkel ruimtes en faciliteiten huren. Ook zal gekeken moeten worden naar het huisvestingsstelsel als geheel. Want met een paar wettelijke aanpassingen en een verhoging van de normvergoeding is goede onderwijshuisvesting allesbehalve gegarandeerd.
Nieuwe regels huisvestingsplannen
De PO-raad, VO-raad en VNG hebben plannen op papier gezet voor nieuwe regels rond onderwijshuisvestingsplannen. Het is nu aan de politiek om de voorstellen van de branche-organisaties te verankeren in de wet. In het kort komen de voorgestelde wetswijzigingen hierop neer:
- De huidige jaarcyclus waarin gemeenten en schoolbesturen overeenkomen welke gebouwen moeten worden vervangen of gerenoveerd, maakt plaats voor een Integraal Huisvestingsplan met een looptijd van minimaal zestien jaar. Voor de gebouwen die de eerstkomende vier jaar op de rol staan, vormt dit plan meteen de beschikking.
- Renovatie van het gebouw is méér dan gewoon onderhoud. Wanneer dit de levensduur van het gebouw verlengt, valt het onder de reguliere huisvestingsvoorziening, en wordt daarmee een taak van de gemeente.
- Schoolbesturen mogen ook zelf investeren in het gebouw en profiteren van financieel voordeel. Dit prikkelt hen om slim met geld om te gaan en bevordert duurzaamheid.
Bouwen in stedelijke omgeving
Ook de gemeenteraad van Amsterdam besloot in juli 2017 om het normbedrag structureel te verhogen. Dat normbedrag is nu vastgesteld op 2.050 euro per vierkante meter, een verhoging van 45%. Volgens Simone Timman, strategisch adviseur onderwijshuisvesting bij de gemeente Amsterdam een onvermijdelijke stap. ‘De normvergoeding was overduidelijk niet meer toereikend. Een structurele oplossing was noodzakelijk.’ Volgens Timman speelt in Amsterdam meer dan enkel een stijging van de bouwkosten. ‘Bouwen in een stedelijke omgeving is complexer dan bouwen in een dorpsomgeving. We moeten hier rekening houden met groei en krimp in bepaalde wijken, met fijnstof bij de grotere wegen en met steeds strengere wet- en regelgeving vanuit het Rijk. Daarnaast heeft ons groene college duurzaamheid nadrukkelijk op de agenda gezet. We zijn daarom nu al druk bezig om bijvoorbeeld ook BENG in het normbedrag mee te nemen. Dat zou volgens bouwkostenadviseurs een meerprijs van 150 euro per vierkante meter met zich meebrengen. Maar dat levert aan de andere kant wel kostenbesparingen op voor de schoolbesturen.’
Specialistische kennis noodzakelijk
Ewald van Vliet, bestuursvoorzitter van Lucas Onderwijs, een bestuur met bijna tachtig scholen en 34.000 leerlingen verspreid over Zuid-Holland.
‘Schoolbesturen en gemeenten moeten kijken naar andere aanbestedingsvormen. Design & Build is weinig kansrijk meer, bouwbedrijven willen simpelweg de risico’s niet meer dragen. Dat betekent dat we of terug moeten naar een traditionelere vorm van aanbesteden of dat we moeten gaan aanbesteden op waarde. Want met de verhoging van 40% op de normvergoeding zijn we er niet als we het Klimaatakkoord mee willen nemen in de aanbestedingen. Dan hebben we een normvergoeding van circa 2.700 euro per vierkante meter nodig. Voor schoolbesturen is het daarnaast belangrijk dat ze aan de voorkant goede afspraken maken met de gemeente. Er moet eerst goed gekeken worden naar de uitgangspunten in het IHP (Integraal Huisvestingsplan). Zijn die uitgangspunten realistisch? Zijn er extra duurzaamheidskosten of locatiegebonden meerkosten? Als die zaken vooraf niet helder zijn, dan breekt dat je op tijdens het proces. Ook adviseer ik kleinere schoolbesturen die weinig ervaring hebben met bouwprojecten om een professioneel bouwbureau in te huren. Die specialistische kennis heb je nodig, want de risico’s zijn te groot.’
Huren als oplossing
Donald van der Veen van de Stichting Maatschappelijk Vastgoed. Deze stichting biedt een huuroplossing om toch goede schoolgebouwen te realiseren.
‘Met de aanstaande normverhoging van de VNG komt het budget naar onze inschatting weer op niveau. Het probleem is daarmee benoemd en erkend, maar nog niet opgelost. De algemene uitkering uit het gemeentefonds zal namelijk ook met 40% verhoogd moeten worden, anders komen gemeenten nog steeds geld tekort. Ik vrees echter dat die verhoging vanuit het gemeentefonds nog veel discussie zal opleveren, want het gaat natuurlijk om heel veel geld. Daarbij zijn de verschillen tussen de gemeenten echt megagroot. Voor een gemeente als Amsterdam is de nood nog niet zo hoog, die ontvangen veel geld uit de verkoop van grond voor woningbouw, maar vooral de kleinere gemeenten hebben het zwaar. Die moeten woekeren met te krappe budgetten met alle nadelige gevolgen van dien. Onze stichting biedt voor deze gemeenten een oplossing met ons huurconcept; hiermee zijn gemeenten gemiddeld genomen 20 tot 25% goedkoper uit. Bij deze oplossing investeert onze stichting in de nieuwbouw. Het schoolgebouw komt bij ons op de balans en wij verhuren het vervolgens gedurende de exploitatieperiode aan de gemeente. Zodoende zijn toch goede schoolgebouwen te realiseren die aan alle wettelijke eisen en duurzaamheidsambities voldoen.’
Integrale benadering
Marco van Zandwijk van kenniscentrum Ruimte-OK maakt zich al jaren sterk voor verbetering van het opdrachtgeverschap van gezonde en duurzame scholen.
‘De VNG-richtlijn voor de vierkante meterprijs van 1.300 euro voor nieuwbouw is al lang niet meer toereikend. Zelfs met een toeslag van 20 tot 30% op deze norm komen gemeenten er niet meer uit. Het resultaat is dat aanbestedingen steeds vaker mislukken. Om deze ontwikkeling een halt toe te roepen zullen gemeenten naast het verhogen van hun normvergoedingen meer samen moeten optrekken met de schoolbesturen en afstappen van de enkelzijdige bouwkostenbenadering. Een integrale levensduurbenadering van het huisvestingsvraagstuk waarbij al in een vroeg stadium de financierbaarheid wordt meegewogen kan uitkomst bieden. Een bundeling van geldstromen en een ontwerpproces dat meer rekening houdt met de exploitatiekosten zal de markt moeten mobiliseren om gebouwkwaliteit en duurzaamheid op een betaalbare manier te realiseren. Daarbij is het van belang onderwijsgebouwen niet langer alleen te zien als kostenpost, maar ook als gezamenlijke kans voor het geven van beter onderwijs.
Kortom, er zal gezocht moeten worden naar een gezamenlijke oplossingsrichting. Scholen en gemeenten zullen daarbij op weg geholpen moeten worden met het helder krijgen van hun vraag. Daarnaast zullen marktpartijen deze vraag beter moeten gaan begrijpen om tot een betere prijs-kwaliteitverhouding te komen.’
Samen optrekken
Chantal Broekhuis, voormalig hoofd Facility en Huisvesting bij PCOU en Willibrord Stichting. Thans wethouder gemeente Utrechtse Heuvelrug met in haar portefeuille onderwijs.
‘Ik waardeer de stap die de VNG heeft gezet enorm. Maar als je naar alle huidige ontwikkelingen en de toekomstige wet- en regelgeving kijkt, dan had de normvergoeding eigenlijk met 65% verhoogd moeten worden. Nu zijn er gelukkig al gemeenten, waaronder de Utrechtse Heuvelrug, die hun nek hebben uitgestoken en de normvergoeding hebben losgelaten. Bijvoorbeeld met het oog op het Klimaatakkoord. Maar het is voor gemeenten en schoolbesturen vooralsnog een enorme uitdaging om het onderwijshuisvestingsvraagstuk goed op te lossen. Er wordt momenteel wel erg veel van hen gevraagd. We moeten daarom met vereende krachten samen optrekken in de huisvestingsprojecten. Momenteel wordt gekeken naar subsidies, financieringsconstructies, decentralisatie enzovoort. De marktpartijen werken helaas niet echt mee. Maar ook zij zullen hun steentje moeten bijdragen. Daarnaast moet er ook echt gekeken worden naar de wet- en regelgeving rond onderwijshuisvesting. We moeten opnieuw naar verantwoordelijkheden kijken en af van het ouderwetse huisvestingsstelsel met het gesplitst juridisch eigendom en economisch claimrecht.’